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一條鐵路的價格改革

政府比誰都清楚它想要什麼，而企業又想要什麼。此刻推出的準池鐵路價格改革，究竟會成為一個中國鐵路體制改革進程的新起點，還是會淪為下一張大網的入口，將成為考驗決策者的核心難題來源：《投資時報》文｜蘇小張4月1日，愚人節。中國國傢發改委選擇在這一天，發佈瞭一條簡短的改革消息：包神鐵路貨物運價由政府定價改為政府指導價，設運價上浮上限，取消下浮下限。同時，準池鐵路開通運營後，貨物運價實行市場調節，由鐵路運輸企業與用戶、投資方協商確定具體運價水平。兩條貨運鐵路，兩個不同的價格方案，宣告瞭中國停滯多年的鐵路體制改革重新上路。一些券商評價說，準池鐵路所實行的定價權完全放開，是中國鐵路改革含金量最高的一步。一條如此重大的消息，在當時完全被一則關於文章和姚笛的中國式愛情故事掩蓋瞭去。如果以娛樂的心態看待上述價改信息，這其實意味著中國躑躅多年的鐵路體制改革，終於出現瞭一個的“姚笛”式的符號：準池鐵路。它將中國鐵老大65年政企不分的甜蜜時光，撕裂瞭。先來看一個背景：以2013年為界，此前中國鐵路貨運價格一直實行政府定價。2013年，鐵路體制改革全面展開，醜聞不斷的鐵道部被撤，一傢名為中國鐵路總公司的企業宣告成立，政企分開邁出頗具象征性的一步。2014年2月，國傢發改委決定，將鐵路貨物運價由政府定價改為政府指導價，允許鐵路運輸企業以國傢規定價格為上限，根據市場供求自主確定具體運價水平。至2014年4月，中國政府完全放手，首次允許一條鐵路完全自主定價。準池鐵路位於內蒙古中部及山西省北部，北起大準鐵路外西溝站，往南至朔黃鐵路神池南站，線路全長180公裡，另外有12公裡長的董半川支線。準池鐵路為國傢一級雙線電氣化重載鐵路，總投資134.56億元，規劃年運輸能力2億噸。2012年3月28日開工建設，預計2014年7月實現電力牽引通車。該鐵路為央企神華集團所擁有。為此，神華集團專門在山西朔州成立瞭子公司神華準池鐵路公司。同時改政府定價為政府指導價的包神鐵路，背後的所有者也是神華集團，包神鐵路自陜西省神木縣至內蒙古自治區包頭市，全長192公裡，是神府東勝煤田煤炭外運的北通道。1989年建成通車，正準備增建二線。相比準池鐵路，包神鐵路的價格改革具備更多的隻是象征意義。中國的鐵路建設項目需要獲得國傢發改委基礎司的審批，這個政府機構掌握著中國絕大多數城市軌道交通、鐵路、公路的路網規劃審批。在2013年10月之前，企業如果投資一個大型交通項目，首先要上報路網或具體項目的整體規劃。在整體規劃獲批後，投資方還需要上報具體單個實施項目的投資規劃，這其中不僅包括投資方案、施工設計、安全環保、土地等諸多外部條件，還需要具體項目的經營規劃、收費標準和預期盈利狀況等。不過，隨著去年下半年中國政府簡政放權力度的加大，國傢發改委基礎司對城市軌道交通等領域具體項目的審批權被大幅削減。但政府對審批權依舊感到迷戀。國傢發改委基礎司的官員曾對《投資時報》表示，雖然下放瞭具體項目的審批權，但將加大對項目整體規劃方面的審批。投資主體和地方政府不得隨意更改投資方案，具體項目必須符合發改委核準的整體方案。這讓諸多企業感到不滿。央企大唐集團總經理助理戴波說：“政府完全可以放開對具體項目的決策審批。任何一個企業都不是傻子，它們自己比任何人都更關心一個投資項目的收益和成敗。相比之下，那些負責審批的政府部門不會對項目的收益負任何責任，但它們卻可以決定一個項目的生死。”更多時候，決定一傢企業或一個投資項目生死的，不是漫長的令人惱羞成怒的審批程序，而是幾無談判餘地的價格管制。定價權，正是自去年下半年以來，中國政府簡政放權清單中一直在回避的話題。戴波尤其希望，政府在簡政放權過程中進一步減少對電力行業的行政管制和幹預。他說：“最好完全放開，電價政府不要管，企業自己決定。”讓人頗感意外的是，新一屆政府第一個放松的價格管制信號來自多年鐵板一塊的鐵老大。國傢發改委釋放鐵路價改信號的第二天，國務院的一次常務會議為外界提供瞭更多的信息。4月2日，國務院總理李克強在國務院常務會議上，確定深化鐵路投融資體制改革，加快鐵路建設政策措施。這次會議指出，2014年中國鐵路預計投產新線6600公裡以上，比去年增加1000多公裡，其中國傢投資的近80%將投向中西部地區。一個迫在眉睫的話題便是，政府應當如何解決中國鐵路總公司超過3萬億元的巨大債務？這顯然不是一道簡單的財務算術問題，而是一個關於改革的話題。中國長期封閉僵化、腐敗叢生的鐵路系統，需要化解更多的體制矛盾。李克強在當天的國務院常務會議上確定瞭為“鐵老大”籌錢和還債的短期辦法：設立一隻規模達到每年2000億~3000億元的鐵路發展基金；引導銀行等金融機構積極支持鐵路建設，擴大社會資本投資規模。投行和機構開始唱高這個概念。興業證券(601377,股吧)在隨後發佈的報告預測稱，隨著鐵路改革的推進，預計未來鐵路多元化發展會有更多政策出臺，鼓勵鐵路企業盤活存量資產、發展多元產業、提高盈利能力。但是，鐵路發展基金每年2000億~3000億元規模從何而來？社會資本如何進入？漫長的投資回報期限如何得到保證？這些問題再次被習慣性地拋到瞭一邊。無論如何，準池鐵路價改的更深一層背景逐漸浮出水面瞭。改革終於瞄準瞭市場的核心—價格問題，政府決定讓出最後的權力，遺失多年的市場準則在債務和投資的雙重壓力下，不太情願地被請瞭回來。緊跟著是政府和央企一唱一和地登場表態。國傢發改委表示，此次按照推進市場化改革的方向，考慮準池鐵路投資、經營模式特點，放開瞭該線貨物運輸價格，實行市場調節。這是國內放開鐵路運輸價格的首次嘗試。該政策實施後，將對推進鐵路投融資體制改革，鼓勵、引導社會資本投資建設鐵路，促進鐵路健康可持續發展發揮積極作用。神華集團則表示，國傢發改委批準神華準池鐵路貨運價格實行市場調節價，大大增強瞭企業投資鐵路建設項目的信心。按照神華集團“十二五”發展規劃，將繼續加大鐵路板塊新線建設和既有線更新改造的投入力度，加快推進鐵路板塊健康快速發展。無疑，準池鐵路價改為那些甘願冒險的投資人提供瞭一個可以樂觀的信號。它將給鐵路運輸企業乃至整個行業發展帶來很多積極變化，進一步增強鐵路的經營靈活性，鐵路可以根據市場運行機制，依據生產成本、市場供求和競爭等情況，靈活運用價格杠桿保障運輸收入。但這個美妙的理論分析會照進現實嗎？此番鐵路價改的直接受益方為神華集團，這是中國資產規模最大的能源央企之一，在過去幾年間，這個央企巨無霸借助兼並重組、行業整合的政策大潮，重新繪制瞭中國的煤炭版圖，成為以煤為基礎，集電力、鐵路、港口、航運、煤制油與煤化工為一體，產運銷一條龍經營的特大型能源企業，也是世界上最大的煤炭經銷商。其在2012年的商品煤銷售量就已超過6億噸，但其自營鐵路運量僅有3億噸左右。在中國鐵路運輸資源緊張的局面下，它是最需要鐵路保障的企業。2013年8月，神華集團包神鐵路集團董事長王興中曾對媒體稱，神華集團目前擁有運營鐵路線共計1700多公裡，規劃及在建鐵路裡程近2000多公裡，到2020年神華鐵路運營裡程將達到4000公裡，包神鐵路集團占其中1000多公裡。屆時，神華集團運營鐵路裡程將僅次於中國鐵路總公司。彼時，在簡政放權和全面推進改革的大背景下，中國國務院正在督促放開鐵路投融資體制，向社會資本開放資源開發型鐵路與支線鐵路的所有權和經營權。神華集團開始借機擴張鐵路版圖。2013年6月，神華集團決定組建神華包神鐵路集團公司，統一管理集團幾乎所有新建和籌建鐵路的基建、運營管理。這是神華集團開始其鐵路產業化運作的重要路徑。若在這個角度上看，國傢發改委在愚人節這天發佈的準池鐵路價格信號，是在為神華集團的鐵路帝國開道鳴鑼。神華集團通過這個文件給所有冒險傢吃瞭一個定心丸。無論結果如何，神華集團都已經成為中國65年首次突破的鐵路價改的大贏傢。民營冒險傢們和那些手握各方資金的投資客會成為剩下的贏傢嗎？在過去十幾年間，他們一次次嘗試，一次次沮喪而返。中國第一條出現民營資本的鐵路是浙江衢（州）常（山）鐵路，位於浙江衢州境內，從衢州市到常山縣，全長45公裡。這條被列入國傢中長期鐵路網規劃、總投資6.75億元的支線鐵路，於2005年11月底正式開工建設，其中上海鐵路局持股42.56％，衢州市常山縣國資委持股31％，浙江民企常山水泥有限公司持股18.88％，浙江省鐵路投資集團有限公司持股7.56％。據中國官方媒體報道，在浙江衢（州）常（山）鐵路開工儀式上，時任上海鐵路局副局長的王峰說：“衢常鐵路在中國萬裡鐵道線中隻是短短的一段，卻走出瞭我國鐵路投融資體制改革的一大步。”這位王峰，就是在處理2011年“7·23”特別重大鐵路交通事故中下令將D301次列車車頭及零散部件就地挖坑掩埋的上海鐵路局副局長，後被國務院給予記過處分。王峰當時宣佈的中國鐵路投融資體制改革的一大步，並沒有邁出多遠就夭折瞭。由於“隻管投資，利潤低，回報幾乎為零，且存在各種風險”，民企浙江常山水泥有限公司在這條鐵路通車後僅不到半年，就將所有的股份賣給瞭另一傢央企巨頭—中國建材集團。浙江衢（州）常（山）鐵路是觀察中國最近十年鐵路體制改革的窗口，以此為起點，此後的三四年間，包括大連實德、廣東珠江投資公司、山西美錦集團等公司先後在鐵路投資領域徘徊窺探。這緣起於2005年7月，當時在國務院發佈“非公36條”的背景下，鐵道部出臺《關於鼓勵和引導非公有制經濟參與鐵路建設經營的實施意見》，宣稱要全面開放鐵路建設、客貨運輸、運輸裝備制造與多元經營四大領域。但最終，那些想吃改革“螃蟹”的民企們，有的中途撒手，有的慘淡經營，有的凈身出戶。以上種種，究其原因，封閉且壟斷的鐵路管理和運營機制首當其沖。而一直難見突破的價格問題，成為勒死改革先鋒的致命枷鎖。長期以來，中國采用的是鐵路聯網運營的收入清算和指揮調度制度，具體的支線鐵路，必須先被允許接入國傢路網，然後再由政府確定價格才能開始運營。這決定瞭從投入資金的一刻開始，逐利的社會資本就已經被一張大網捆住。而當涉及到核心的運營資金結算時，僅在各鐵路局之間進行，其內部又涉及模糊混亂的財政補貼、利益切割等瓜葛糾纏，外來闖入者，一般很難搞清楚其財務數據，利潤分成也就成瞭白紙一張。十年過去後，大網終於被逐漸撕破。但諸多問題懸而未決，數萬億的債務需要化解，上萬公裡的鐵路網需要投資建設，能夠平衡企業利益和社會效益的價格機制仍在路上。還有一個背景需要補充。就在國傢發改委發佈準池鐵路價改通知前一周，負責中國鐵路項目審批的國傢發改委基礎司密集召開三場課題評審會，分別為《城鎮化與綜合交通網發展研究》課題評審會、《交通基礎設施利用社會資本的研究》課題評審會以及《2030年我國交通運輸發展戰略研究》課題評審會。三個課題中，都提到瞭引導社會資本進入交通建設的話題。基礎司副司長任虹在其中一個課題會上承認，中國交通基礎設施建設自進入“十二五”以來，出現瞭建設資金和相關管理方面的瓶頸制約。他表示，未來地方政府財政資金來源穩定後，如何有效引導社會資本，如何調動地方積極性參與中國交通建設等問題，應進一步研究。任虹說，由於交通建設領域資產專用、自然壟斷、資本密集等特點突出，難以給社會投資者以明朗收益預期。他認為，需要進一步明晰現階段中國社會資本進入交通基礎設施領域的作用，這就是，社會資本的進入不單單可以解決缺少建設資金問題，還因為資本的逐利性，可以進一步提高交通基礎設施投資的效率和效益。顯然，政府比誰都清楚它想要什麼，而企業又想要什麼。而它此刻推出的準池鐵路價格改革，究竟會成為一個中國鐵路體制改革進程的新起點，還是會淪為下一張大網的入口，將成為考驗它的核心難題。（完）

新聞來源http://n安定區房貸ews.hexun.com/2014-04-08/163733869.html

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